第七期：堅持依憲治國的根本遵循

作者：周葉中（武漢大學(xué)副校長、教授）

來源：《中國司法》2021年第11期

　　憲法與黨和國家前途命運息息相關(guān)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把堅持依憲治國、依憲執(zhí)政，全面貫徹實施憲法作為全面依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作。在習(xí)近平法治思想的“十一個堅持”中，“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”就是其中的重要內(nèi)容?？梢哉f，習(xí)近平總書記關(guān)于堅持依憲治國的重要論述深刻回答了“為何要堅持依憲治國”“堅持依什么樣的憲法治國”“怎樣堅持依憲治國”等重大理論和實踐問題，是黨在新時代領(lǐng)導(dǎo)人民堅持依憲治國，樹立憲法權(quán)威，將憲法實施提高到新水平的根本遵循。

　　一、為何要堅持依憲治國

　　習(xí)近平總書記圍繞憲法的重要地位和作用作出過一系列精辟闡釋，深刻回答了“為何堅持依憲治國”的重大問題，為我們堅定憲法自信、加強憲法實施提供了有力的指引。

　　國家治理離不開憲法。習(xí)近平總書記強調(diào)：“憲法是治國理政的總章程?！卑褢椃ǘㄎ粸椤翱傉鲁獭保浞终f明憲法在國家治理中處于極其重要的地位。一方面，憲法是國家的根本法，全面涵蓋國家治理中最根本、最重要、最基本的方面，調(diào)整著國家最核心的社會關(guān)系，為治國理政提供了完整的法治框架、奠定了國家治理的制度根基。正如習(xí)近平總書記指出：“憲法規(guī)定的是國家的重大制度和重大事項，在國家和社會生活中具有總括性、原則性、綱領(lǐng)性、方向性?！绷硪环矫?，歷史的經(jīng)驗和教訓(xùn)要求中國國家治理必須依靠憲法。黨的十一屆三中全會召開以后，黨和國家深刻認(rèn)識到“為了保障人民民主，必須加強法制”，并制定了現(xiàn)行憲法。實踐證明，憲法在黨領(lǐng)導(dǎo)人民進行國家治理過程中展現(xiàn)出了強大法治力量，極大推動了黨和國家事業(yè)蓬勃發(fā)展。正如習(xí)近平總書記強調(diào)：“我國憲法發(fā)展歷程說明，只要我們切實尊重和有效實施憲法，黨和國家事業(yè)就能順利發(fā)展。反之，如果憲法受到漠視、削弱甚至破壞，黨和國家事業(yè)就會遭受挫折。”

　　全面依法治國離不開憲法。習(xí)近平總書記指出：“憲法是全面依法治國的根本依據(jù)。”把憲法定位為“根本依據(jù)”，充分說明憲法對于推進全面依法治國具有十分重要的作用。從靜態(tài)維度來看，全面依法治國所依之“法”，是以憲法為核心且依據(jù)憲法而制定的國家制度和法律制度。習(xí)近平總書記指出：“憲法是國家根本法，是國家各種制度和法律法規(guī)的總依據(jù)?！币簿褪钦f，國家制度和法律制度的設(shè)計與制定必須以憲法為根本依據(jù)，不得同憲法相違背。同時，憲法蘊含的基本原則與精神，規(guī)定的國家根本任務(wù)、中心工作、重大方針、重要政策等，又為各方面結(jié)合自身調(diào)整領(lǐng)域的特色，具體設(shè)計與制定制度提供了寬廣空間與框架指引。從動態(tài)維度來看，全面依法治國之“治”的核心是“憲法之治”。憲法具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)。任何組織或者個人，都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究?？梢哉f，“憲法之治”是“法治之治”的核心，憲法實施水平是衡量一個國家法治水平的核心指標(biāo)，全面依法治國必須依靠憲法。正因如此，習(xí)近平總書記強調(diào)：“依法治國首先要堅持依憲治國?！?/span>

　　中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政離不開憲法。習(xí)近平總書記指出：“憲法是我們黨長期執(zhí)政的根本法律依據(jù)。”一方面，憲法確認(rèn)了黨的執(zhí)政地位、核心地位。我國《憲法》明確規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征?！边@為中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政，以及發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供了根本法保障。換言之，中國共產(chǎn)黨依據(jù)憲法長期執(zhí)政，就是在全面準(zhǔn)確地貫徹落實憲法的規(guī)定。另一方面，憲法承載著黨的執(zhí)政法寶。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民在新民主主義革命中取得的，在社會主義革命、建設(shè)和改革中不斷從勝利走向勝利過程中鞏固的。而從中積累的寶貴經(jīng)驗、獲得的實踐成果，是中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的制勝法寶，必須始終堅持、倍加珍惜。我國憲法把它們以根本法的形式確認(rèn)下來，已成為中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的根本之策、長遠(yuǎn)之策。正如習(xí)近平總書記指出：“我國現(xiàn)行憲法是在深刻總結(jié)我國社會主義革命、建設(shè)、改革的成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上制定和不斷完善的，是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民長期奮斗歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯的必然結(jié)果。”

　　二、堅持依什么樣的憲法治國

　　習(xí)近平總書記有力揭示了我國憲法的顯著優(yōu)勢、堅實基礎(chǔ)、強大生命力，為推動我國憲法發(fā)展指明了正確方向，深刻回答了“堅持依什么樣的憲法治國”的重大問題，從而為加強憲法實施提供了前提性保障。

　　我國憲法是人民憲法。中國是中華人民共和國，中國共產(chǎn)黨是全心全意為人民服務(wù)的執(zhí)政黨。黨領(lǐng)導(dǎo)人民堅持依憲治國所依據(jù)的憲法、所推動發(fā)展的憲法，理所應(yīng)當(dāng)是體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)利的憲法。我國《憲法》第2條明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”可以說，堅持以人民為中心是我國憲法的鮮明理念。正如習(xí)近平總書記指出：“我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的憲法，是中國歷史上第一部真正意義上的人民憲法?！蔽覈鴳椃畜w現(xiàn)了人民的智慧，體現(xiàn)了全體人民的共同意志，得到最廣大人民的擁護和遵行。這不僅超脫了舊中國舊時代的束縛，更超越了西方所謂“憲政”中人民形式上有權(quán)、實質(zhì)上無權(quán)的局限性，通過國體、政體以及相應(yīng)的體制機制、途徑形式等各層面的設(shè)計和建構(gòu)，充分保證人民當(dāng)家作主地位，使人民真正“成為國家、社會和自己命運的主人”。

　　我國憲法是社會主義憲法。中國是社會主義國家，中國共產(chǎn)黨是馬克思主義執(zhí)政黨。黨領(lǐng)導(dǎo)人民堅持依憲治國所依據(jù)的憲法、所推動發(fā)展的憲法，理所應(yīng)當(dāng)是體現(xiàn)社會主義性質(zhì)、建構(gòu)社會主義制度、指明社會主義方向的憲法。我國《憲法》第1條明確規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度?！蓖瑫r，我國《憲法》序言明確規(guī)定：“國家的根本任務(wù)是，沿著中國特色社會主義道路，集中力量進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”。這指明了我國社會主義現(xiàn)代化的前進方向。正如習(xí)近平總書記指出：“我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的憲法，是社會主義憲法?！彼麖娬{(diào)，我國憲法“體現(xiàn)出鮮明的社會主義性質(zhì)”。

　　我國憲法是好憲法。習(xí)近平總書記用“三個符合”道出了我國憲法之所以好的真諦所在，也為我國憲法的發(fā)展和完善指明了方向。他指出：“我國憲法是符合國情、符合實際、符合時代發(fā)展要求的好憲法。”首先，我國憲法是符合國情的好憲法。我國憲法之所以好，之所以具有中國特色、顯著優(yōu)勢，其中一個重要原因就是我國憲法是符合國情的憲法，即是從中國土壤中生長出來、內(nèi)生性演化而來的憲法，從而既繼承了中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化的基因，又立足于黨領(lǐng)導(dǎo)人民進行的法治建設(shè)實踐，而不是照搬照抄西方法治模式的產(chǎn)物，不是一座搬來的法治“飛來峰”。其次，我國憲法是符合實際的好憲法。習(xí)近平總書記指出：“全面推進依法治國，必須從我國實際出發(fā)，同推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)，既不能罔顧國情、超越階段，也不能因循守舊、墨守成規(guī)?！币环矫?，憲法必須根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展進行適度調(diào)整，才能保證其生命力、適用性。我國憲法不僅根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展實際需要及時進行修改，而且與時俱進地確認(rèn)了我國社會主義革命、建設(shè)、改革的成果，確認(rèn)了中國特色社會主義道路、理論、制度、文化的發(fā)展成果。另一方面，憲法作為國家的行動綱領(lǐng)，必須具備一定的超前性以引領(lǐng)黨和國家事業(yè)不斷發(fā)展。我國憲法即通過規(guī)定國家建設(shè)的根本目標(biāo)、大政方針等，為黨和國家事業(yè)的未來發(fā)展提供了根本指引。最后，我國憲法是符合時代發(fā)展要求的好憲法。習(xí)近平總書記指出：“我國憲法是治國理政的總章程，必須體現(xiàn)黨和人民事業(yè)的歷史進步，必須隨著黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)中國特色社會主義實踐的發(fā)展而不斷完善發(fā)展。”任何一部憲法都不可能適用于所有時代，能否符合時代發(fā)展要求是衡量一部憲法好壞的重要標(biāo)準(zhǔn)。我國憲法則很好地適應(yīng)了時代發(fā)展的要求。

　　三、怎樣堅持依憲治國

　　習(xí)近平總書記不僅在戰(zhàn)略層面充分闡述了堅持依憲治國的重要意義，而且從戰(zhàn)術(shù)層面為加強憲法實施、提高憲法權(quán)威提供了方法論指導(dǎo)，深刻回答了“怎樣堅持依憲治國”的重大問題，為把我國憲法制度更好轉(zhuǎn)化為治國理政的強大效能提供了明確指引。

　　加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書記指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義法治之魂，是我們的法治同西方資本主義國家的法治最大的區(qū)別?！敝袊伯a(chǎn)黨作為中國的執(zhí)政黨，是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。憲法是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，憲法實施是黨領(lǐng)導(dǎo)人民進行的；黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，并努力發(fā)揮模范帶頭作用。可以說，離開了黨的領(lǐng)導(dǎo)，憲法實施就難以有效加強，依憲治國就是一句空話。正因如此，習(xí)近平總書記強調(diào)：“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政，就包括堅持憲法確定的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位不動搖”，并提出“推進黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化”“要進一步推進黨的領(lǐng)導(dǎo)入法入規(guī)，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志、轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，推進黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化、規(guī)范化”等具體要求。與此同時，中國共產(chǎn)黨也必須切實提高領(lǐng)導(dǎo)人民依憲治國、加強憲法實施的能力和水平。對此，習(xí)近平總書記指出：“新形勢下，我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責(zé)，必須依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨、依據(jù)憲法治國理政。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法。”

　　筑牢憲法信仰。習(xí)近平總書記指出：“憲法的根基在于人民發(fā)自內(nèi)心的擁護，憲法的偉力在于人民出自真誠的信仰?！比嬉婪ㄖ螄顝V泛、最深厚的基礎(chǔ)是人民，必須堅持為了人民、依靠人民。堅持依憲治國，必須把憲法所規(guī)定的體現(xiàn)人民意志的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系切實轉(zhuǎn)化為人們現(xiàn)實生活中的行為，這只有依靠人民群眾的具體行動才能實現(xiàn)。人民具備對憲法的擁護和信仰，是自覺遵守憲法、維護憲法權(quán)威、捍衛(wèi)憲法地位最基本的前提。因此，堅持依憲治國，必須筑牢人民群眾的憲法信仰。一方面，習(xí)近平總書記強調(diào)要“使憲法真正走入日常生活、走入人民群眾”。黨的十八大以來，我國設(shè)立了國家憲法日，建立了憲法宣誓制度，實施憲法確立的國家勛章和國家榮譽稱號制度等。這一系列憲法實踐活動把憲法與人民群眾的日常生活緊密聯(lián)系起來，使人民群眾真實感受到了憲法的力量，有力筑牢了人民群眾的憲法信仰。另一方面，習(xí)近平總書記強調(diào)：“必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個‘關(guān)鍵少數(shù)’?！鳖I(lǐng)導(dǎo)干部對法治建設(shè)既可以起到關(guān)鍵推動作用，也可能起到致命破壞作用。因此，必須把領(lǐng)導(dǎo)干部放在筑牢憲法信仰的關(guān)鍵位置，要求他們以實際行動捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)、維護憲法權(quán)威、弘揚憲法精神，從而模范帶動全社會“絕大多數(shù)”遵守憲法、樹立起堅定的憲法信仰。

　　完善法治體系。黨的十八屆四中全會明確提出建設(shè)“五大體系”，標(biāo)志著中國特色社會主義法治建設(shè)邁向更高層次、更高水平，這為加強憲法實施奠定了牢固的制度基礎(chǔ)。具體來說，堅持依憲治國、加強憲法實施，不可能僅憑憲法制度本身就能實現(xiàn)，必須依靠其他的國家制度和法律制度配套支持?？梢哉f，國家制度和法律制度作為打通憲法實施“中間路段”與“最后一公里”的重要支撐，其科學(xué)有效、系統(tǒng)完備程度直接影響憲法實施水平。因此，習(xí)近平總書記指出：“加強憲法實施和監(jiān)督，必須加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，用科學(xué)有效、系統(tǒng)完備的制度體系保證憲法實施?！?同時，他還強調(diào)：“要健全憲法解釋程序機制，確保憲法解釋準(zhǔn)確、可靠。要完善憲法監(jiān)督制度，積極穩(wěn)妥推進合憲性審查工作，加強備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件?！?/span>

（注:文中所有注釋省略）